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在实施依法治国方略的背景下，国家机关的活动必须依照法律的规定进行，法律是规制国家机关行为边界的工具。

但自西班牙宪法颁布以来，加泰罗尼亚和西班牙中央政府的关系也并非波澜不惊。仅就苏格兰而言，该政权是不列颠和爱尔兰委员会(British-Irish Council)最为活跃的成员之一，在该机构中对主权国英国和爱尔兰共和国从来不遑多让。

最新的发展是，2006年11月22日加拿大总理哈珀在议会下院提出了动议并被通过：本院承认魁北克人在联合的加拿大中构成一个那逊（Nation）。结果，给魁北克特殊地位的条款在加拿大西部各省激起强烈反对，而且加拿大原住民族也反对这一文件，认为它忽视了原住民族的历史地位。信手拈来如权利下放（devolution）、不均衡联邦（asymmetric federation）、自治条例（statute of autonomy）等都属此类。[18]但不管怎么说，苏格兰国务大臣一职的长期存在还是为后来建立苏格兰地方自治政府创造了条件。不管战后的这个政府可能会犯多少错误，佛朗哥的统治肯定比它更糟糕。

在1960年代，两位加拿大的重要法律人提出了一个解决方案即弗顿-法鲁公式（Fulton-Favreau Formula）。分开来看，英国和苏格兰之间的争论集中于英国是否一个单一制国家，英伦学者中颇有人坚持议会主权原则即西敏寺议会仍独享英国主权，但苏格兰知识界却偏要主张今天的联合王国本是英格兰和苏格兰的联合，重建的苏格兰议会及政府和西敏寺当局更多的应该是平等伙伴关系。笔者不是核能专家，无力也无意支持任何一方。

[46]标准还规定了预期运行事件、大事故、以及重大事故。党中央提出科学执政、民主执政、依法执政[70]的领导方式和执政方式也可以理解为，行政机关在事实层面要做到科学执政，在裁量评价层面要做到民主执政，在法律权限方面做到依法执政。据农业部门调查，我国生乳蛋白质含量范围在2.8％-3.2％之间，平均值为2.95％，但生乳蛋白质含量受奶牛品种、饲料、饲养管理、泌乳期、气候等多个因素影响，比如在5月下旬至8月下旬的3个月的泌乳期内，相当一部分牛奶蛋白质含量低于2.95％的平均值委员会所构建出来的风险级别，实际上是对自然客观的一种人工近似，而不必然是对客观世界的真实反映。

在提交最后的评审意见之前，委员会与行政机关多次相互交换意见和看法。[82]何祚麻院士批评此种核电规划是一种大跃进，不仅核电的成本被低估，而且这一核规划的制定根本未对核安全问题做出任何评估或具体分析，连切尔诺贝利爆炸事故的名词都未出现。

第二种理解，时任国家能源局局长张国宝在反驳环保部污染防治司副司长凌江的看法时，有其科学依据。[3]第二个例子，12月6日，中国之声《新闻纵横》报道，合肥包河大道在建高架桥5日发生坍塌事故，多人受伤。归结到底，无论是原先的正当化路径，还是新兴的行政法价值，最终目的都在于保证行政机关高效，服务于公共利益，以及保障个人合法权益。[75]例如近日在北京举行的国际核电安全研讨会上，专家认为，日本福岛核危机的教训之一是，核电站在选址时没有重视本地历史上有过大海啸的记录，并对小概率事件的大地震重视不够，以致埋下祸根。

而支持转基因的专家则批评反对派将转基因技术政治化。[75]例如一直以来，美国原子能管理委员会就拒绝在其对核电站的环境影响评估中，考虑恐怖主义袭击的内容，委员会认为这样的情形可能性太小，不值得考虑（too remote for consideration）[76]实际上，东京电力公司早在2007年就认识到海啸可能造成断电及堆芯熔化的危险，虽然2006年日本制定了《防震设计审查方针》并提及此种可能的危险，但是没有规定强制性的具体应对举措，同时由于东京电力公司轻视海啸发生的可能性，最终付出惨重的代价。由此，公众和法院得以监督审查行政机关的说理和解释，此时同行评审制度的主要目的也就达到了。同时行政机关假设，某些危险事件或者因为发生机率太小，或者将来能够妥善解决，因此可以排除在框架结构之外，不作考虑。

也只有对行政决定真正的事实基础和评价裁量做到透明公开，接受社会公众的监督和审视，行政决定才具有正当性。最后，任何制度都有被滥用的危险，行政同行评审同样也不例外，因此，专家委员会的独立性、构成、评审程序等方面，以及对于评审报告的公布，行政机关对报告的回应等，都必须做到透明公开。

例如在氢基础设施投资决策研究中，经济学家一般都假设在未来的20年J，氢的安全存储问题能够得到解决。对于疾病传染模式，往往有复杂程度不同的模型可供选择，同样需要行政机关的评价和裁量以做出最后决定。

例如，《中华人民共和国食品安全法》第13条要求：国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。[96]基于这样的立场，美国学者普遍认为，法院不应该给予同行评审结果特殊的地位，同行评审的报告只应该被看做系争行政决定的书面材料（administrative record）的一部分。那么，有什么样的制度或者方法，能够在行政行为做成之后，将裁量评价从科学事实中剥离开，以便接受正当性检验呢？2005年，美国白宫管理与预算办公室（the Office of Management and Budget）颁布一项政策，要求联邦政府机构在面向公众发布科学信息或者科学评价之前，首先要对政府机构所掌握的科学内容进行同行评审。[71] 1985年制定的旧标准要求蛋白质含量不低于2.95％，细菌数为不超过50万个/毫升，2010年年底出台的新标准，奶源蛋白质含量不低于2.8％，细菌数不超过200万个/毫升。[26]例如，《规划环境影响评价条例》第22条规定，规划审批机关在审批专项规划草案时，应当将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据。所提供的论理极不具说服力，而不能归诸于观点的不同或是行政机关的专业性时，[94]行政机关的决定会被认定为专断和反复无常。

[81]在国家能源局和中国工程院看来，核电基本不会产生有害污染物，且排放的温室气体只有燃煤电站的1％，而且安全性基本不成问题。原子能管理委员会运用自身的裁量评价，将其认为发生概率微小的第九等级事故，排除在环境影响评估以及安全防护设计之外。

该事故被评为第九等级事故，是美国核电历史上最严重的一次事故。[7]第三个例子关于国人早已熟悉的水利之争。

[28]为了解答此问题，需要从现有的小白鼠的实验数据外推（extrapolation）以判断甲醛对人体的损害。[88]J. B. Ruhl ＆James Salzman, In Defense of Regulatory Peer Review, 84 Washington University Law Re-view 1 (2006），56.[89]在2001年6月29日，愤怒的农民强行砸开紧闭的灌溉水渠进水阀，然而联邦政府也态度强硬，动用联邦法警（United States Marshals）驱散聚集在灌溉水渠旁的农民。

此时，行政机关完全可以将自身的非事实性判断或者考量，包裹于科学证据中，或者有意夸大以及忽视科学上的争议和不确定，进而逃脱法院和公众的审视，如前文几个例子所展示的。四、行政同行评审（administrative peer review）如前所述，规制科学以及风险构建，这些看似与价值无涉的活动实际上无不隐含着行政机关的裁量评价，当科学理论和知识出现缺口时，裁量评价就必须起到填补的作用（policy con-siderations fill in the gaps of science），使行政管理得以开展。[84]政府机构可以组织内部评审（机构内专家）或者外部评审（机构外专家），邀请的技术专家必须中立于所评审的科学内容。层出不穷的行政机关被特殊利益集团捕获的现象，加深了人们对其为公众服务的功能的怀疑。

[97]Lars Noah, Scientific Republicanism: Expert Peer Review and the Quest for Regulatory Deliberation, 49Emory Law Journal 1033，1081（2000）． 进入专题： 科学 风险 规制 同行评审 。法院驳回原告的请求，支持原子能委员会的做法。

和讯网：德称埃及葫芦巴种子‘极可能是欧洲大肠杆菌疫情之源, 2011年7月2日，http://news. hexun. com/2011-7-2/131096434. html，最后访问日期：2012年3月8日。[27]其次，行政机关要确定化学物质的安全含量，当化学物质少于这一特定含量时，就不会导致上述风险的发生。

对于行政管理来说，由于规制领域和对象日益复杂，危险（或者危害、意外）发生的方式、形式、范围、幅度、时间、因果关系等方面，越来越难以为管理者所充分了解，因此学者认为危险这个概念，应该让位于能够表现上述转变的风险这个概念。[61]行政机关及其行政行为正当性还来自于其专业能力（expertise）。

再者，在1985年肯定有部分牛奶蛋白质含量低于2.95％，旧标准可以强制将这部分生乳挡在门外，但是在25年后，这部分生乳突然变得重要起来，导致标准必须降低门槛？卫生部当然有权做出自己的裁量判断和政策选择，例如行政机关可以选择将标准当做鼓励好的奶源和好的奶品质量的最低标准，或者考虑国情，适当放宽原有过于严格的标准。而且，裁量评价和科学事实交织在一起，甚至参与于其中的科研人员都不能完全辨认区分。而根据行政正当性理论的要求，行政行为的事实部分和裁量评价部分的清晰区分，是贯彻行政法所推崇的各个价值的前提。[19]南方周末：转基因，可以慢慢来—专访国际农业安全专家汉斯·赫伦，2010-3-24, http://www. infzm. com/content/42954，最后访问日期：2012年3月8日。

研究创新性质的科学可以因为数据不足、客观条件限制造成的研究设计局限等原因，把无法解答的科学问题留待将来。[79]财新网： IAEA欲推核电安全新标准，2011年6月21日，http://video. caing. com/2011-6-21/100271733.html，最后访问日期：2012年3月8日。

[34]事实上，在许多学者眼中，规制过程中的科学，或称为规制科学（regulatory science），与纯粹学术研究中的科学相比，在许多方面有很大的区别。[13]远离百姓生活的科学，在行政管理工作中被有策略性地援引和借鉴。

[52]1984年的San Luis Obispo Mothers for Peace v. NRC一案的争议在于美国原子能管理委员会的新政策是否具有追溯力，以及委员会允许Diablo Canyon核电站无需追加考虑第九等级事故的决定。在这样的情况下，行政复议程序中，同行评审报告的法律地位就可以有灵活的处理方式。